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走出核設施鄰避困局

  發表日期:2015年12月1日   出處:環境與生活網        【編輯錄入:jxnpc_amd

我國在經濟、社會快速發展過程中,某些為滿足經濟社會發展和公眾生活需要而興建的工業或公共服務設施,可能會對其周圍自然環境、公眾健康與經濟財產等造成損害,因此周邊公眾往往對其強烈抵制,導致鄰避問題的產生。這些引發鄰避問題的設施稱為鄰避設施。核設施正是一種典型的鄰避設施。那么應該怎樣應對這樣一種局面呢?本文作者作為業內人士,對此進行了調查與思考。


浙江三門核電站

核設施作為一種鄰避設施,公眾對其具有相當的恐懼心理而產生強烈的鄰避情結。比如2013,江門龍灣工業園核燃料項目因公眾的鄰避活動而導致擱淺。面對國內鄰避活動的不斷高漲,核行業要達成又好又快健康發展,就需要從業人員對相關鄰避活動問題進行深入研究,探析鄰避設施選址的困境及其成因,并借鑒國外成功經驗,協助政府和企業應對核設施鄰避問題的挑戰。

國際鄰避設施選址策略改變

國外學者對鄰避問題的研究,始于20世紀70年代末,美國學者厄黑爾于1977年首次提出了“鄰避”(NIMBYNot In My Back Yard,不要在我家后院)的概念。鄰避的內涵可以概括為擬建鄰避設施周邊公眾出于維護自身利益或某種價值觀(如反核主義者)而采取的集體行動,來達到阻止鄰避設施在自己所在社區修建的目的。這些行動包括政治請愿、訴訟、聽證會、游行、罷工等。早期鄰避設施選址是個純粹技術問題,主要由技術專家主導進行科學論證,但隨著環保主義浪潮高漲,公眾參與公共決策的訴求增加,因此西方國家學者從選址策略、政策工具、影響鄰避活動強弱因素等方面,進行了廣泛研究和探索。

西方國家早期采用了“決定—宣布—辯護”(Decide-Announce-DefendDAD)模式的選址策略,主要特征是為了避免公眾反對,采用專家決策的秘密封閉選址策略。但隨著鄰避設施選址失敗案例越來越多(包括美國尤卡山項目、英國高放射性廢物處置庫項目等),各國開始反思,提出了兩種新的選址策略:“市場或交易型選址”和“自愿/參與/伙伴關系”(Engage-Deliberate-DecideEDD)。“市場或交易型選址”方式是通過市場機制,以經濟激勵、補償來促成社區對鄰避設施的接納;“自愿/參與/伙伴關系”方式以充分的公眾對話和辯論基礎上的自愿選址為特點。當前,“自愿選址”模式逐漸成為國際上    一種主流策略,兩種模式在流程上的差異如圖所示:

新的選址策略在西方國家一系列鄰避設施選址活動中取得了成功,代表案例包括加拿大天鵝山危險廢棄物處理場項目、瑞典奧薩瑪爾核廢料處置庫項目等。

 西方這些成功案例,有一些共性的經驗可供借鑒:

1.選址策略主要以多區域拍賣方式或者與當地社區協商一致的方式進行,在項目正式選址立項前獲得了社區公眾的支持,公眾享有一定的決策權。

2.公眾參與開展較早,一般在項目立項前即已經開展,有些甚至長達10年。

3.除了給地方政府帶來經濟利益外,對于當地社區公眾亦給予了充分補償。

4.政府站在公正立場上嚴格監管,并聘請獨立第三方機構進行鄰避設施風險的分析研究。

5.當事企業具備良好的社會形象,且資助社區聘請專業人員開展風險評估,在建設和運營中接受公眾的監督。


兩種鄰避設施選址策略示意圖

善于運用補償等政策工具

所謂的政策工具,主要指政府和企業決策者使用的一系列方法,以確保鄰避設施的成功興建。當前西方國家鄰避設施選址采用的政策工具,主要有“影響緩解政策”和“經濟補償”兩種方式。

影響緩解政策包括工程性緩解和制度性緩解兩種類別。工程性緩解是通過減少設施的風險和不利影響,以減輕人們感知到的風險或設施實際存在的風險;制度性緩解是指健全信息公開機制和風險溝通機制,賦予公眾監督鄰避設施運行的權力,同時建立對事故進行嚴厲處罰的制度性保障來提升公眾對鄰避設施的信任感,減輕恐慌心理。

從技術角度來看,以核電為代表的鄰避設施采用了一系列最新技術,遵循嚴格的技術標準和保守決策的方式,提高固有安全性,在工程性緩解方面具有較高的水平,在制度性緩解方面仍有改進空間。

經濟補償是另一種廣泛使用的政策工具。談起經濟補償,人們容易理解為貨幣補償,實際上西方使用的方式上是多種多樣的。除貨幣補償外還包括替代物補償、應急基金、物業價值的保障、效益的保證和慈善捐獻等方式。這些方式針對不同的利益相關方而使用。例如,確保設施周邊附近的業主和土地所有者的房產和土地價值不受鄰避設施的影響;建設人工魚類孵化場,以彌補因建設水壩而對漁業生產造成的影響;企業預留應急資金以確保在意外事故發生時能夠履行賠償責任;保證受鄰避設施影響的公眾優先享有就業機會或優先在承包服務及材料供應上開展業務合作;賠償包括一些與項目本身負面影響無關的支出,以維持企業良好的社會責任形象等。

西方國家在實施經濟補償時發現,經濟補償的時機非常重要,不同時間的補償表明了設施建設和運營企業的意圖,也滿足了接納設施社區的不同需求。

但是,當公眾面對的是如核電站、核廢料處理廠等高風險設施時,經濟補償便不是那么有效了。部分公眾認為這種經濟補償是一種“賄賂”,而不是利益分享。因此,一些西方學者認為,應當從當地社區公眾真正關心的問題著手,采取有針對性的補償方式和內容。


美國尤卡山核廢料處置場項目采用“決定—宣布—辯護(DAD)”策略,是個失敗的選址案例。

 

國內鄰避問題三大特征

通過對江門龍灣、彭澤核電案例的研究,并結合國內其他行業案例分析(如廈門、寧波、大連PX項目),可以發現我國鄰避問題有如下特征:

1.我國鄰避設施選址基本都采取了“決定—宣布—辯護”的DAD模式。受傳統項目投資體制的約束,“自愿/參與/伙伴關系”(EDD)方式在國內尚沒有成功開展的先例。

2.迫于追求GDP的壓力,地方政府在項目選址過程中往往扮演了運動員(招商引資)與裁判員(對項目審查)的雙重角色,公眾質疑政府的獨立性和公正性。

3.企業重視與地方政府和行業主管部門的關系維護,對于公共關系維護較弱,在面對公眾的鄰避活動中處于被動地位。

公信力影響與公眾溝通

研究發現,國內鄰避設施選址也有如下特點:

1.從“信任度”這個因素來看,當前我國地方政府和部分行業主管部門的公信力不斷下降,公眾對政府的不信任嚴重影響了鄰避設施公眾溝通的效果。環保部門在發展部門面前話語權不夠強,形成了公眾對于環評走形式的印象。

2.從“選址決策程序”這個因素來看,我國過于依賴DAD選址策略。根據國外研究成果來看,只有以新加坡為代表的模式(集權結合高效而嚴格的監管),才適宜使用這一策略。從程序本身的技術性角度來看,一些選址活動中存在著違規的情況,部分選址活動沒有考慮跨越行政區域的影響;選址程序執行中的不公正,都成為鄰避活動支持者反對項目的理由。

3.從“設施的風險認知”這個因素來看,我國公眾對核電發展的接受性和支持力歷來明顯偏低,特別是福島核事故發生后,公眾對于核電的可接受性更急劇下降。此外,公眾溝通需要長期持續才能起效,短暫的公眾溝通可能起到反效果。

4.從“設施本身需求度”這個因素來看,我國的部分項目存在選址決策科學性問題,以廈門石化和彭州石化的案例為例,根據環保部門的評估,這些廠址屬于選址不當,不符合環保標準。從設施修建的社會必要性來看,部分項目來源于當地GDP增長的要求,是否符合當地真實的社會需求和民生需求,并未進行深入研究,引起公眾反對在意料之中。

我國政策工具使用效果不夠好

為了應對DAD選址策略的弊端,地方政府采用了一些如發放宣傳冊、聽證會等公眾溝通方式進行緩解,但收效不太明顯。相關法定公眾參與活動反而引發和加劇鄰避活動(如江門龍灣項目)。主要原因在于對于危險鄰避設施的公眾溝通難度估計不足,提前量不夠,溝通范圍也過于局限在小范圍居民中。

在經濟補償方面,我國主要著眼于與土地相關的征地補償,對于因設施潛在風險的補償尚未形成系統的評價體系。很多項目傾向于事后補償,如核保險等措施,較少系統性分析和考慮其他類型的補償手段。例如因靠近高危險鄰避設施引發的地產價值折損及人員心理影響等因素。

與核設施相關的行業困境

我國核設施除上文所討論的共性因素外,其自身還面臨一些其他行業所沒有的困境:

1.公眾長期對核技術存在廣泛誤解,社會輿論對核設施形成了污名化傾向。一些媒體的錯誤報道,使公眾將核武器與民用核設施混為一談,夸大核事故后果。

2.核設施由于選址直到最后建成的審批周期長,部分廠址沒有得到行政機構或企業強有力地保護,導致后續鄰避問題的發生。

3.核設施建設可能面臨跨行政區域的影響。現行選址建設模式下,項目業主一般只與項目所在地的省市政府進行密切溝通,與受影響區域的省市政府較少進行直接溝通。

應對鄰避問題策略建議

鑒于當前我國鄰避問題的現狀,建議我國在核設施選址過程中逐步采用如下策略:

1.加快市場交易型選址方式與“自愿/參與/伙伴關系”(EDD)方式的研究,在充分吸收國外經驗的基礎上,逐步開展相關試點,積累相關經驗。

2.制定核設施公眾溝通的標準化策劃方案,如包括溝通的社區范圍、社區溝通具體步驟、意見收集方法、意見評估方法等,委托專業機構對設施選址每一階段得到的公眾反饋進行跟蹤分析,并提出風險點和對策。

3.當前各種選址報告文本普通公眾較難以理解,建議將各種選址研究專題報告轉化為公眾能理解的文本,同時環評及各種選址專題報告全文向公眾公開。

4.在國家主流媒體和地方主流媒體投放宣傳片、公益廣告,各核電集團合作開展去核設施“污名化”運動,引導公眾正確認識核電。

5.充分運用移動互聯網和大數據在內的現代技術手段,在廠址(包括潛在廠址)所在行政區域開展具有廣泛代表性的大樣本調查,形成全國性數據庫并進行全國范圍內的比較分析,使企業能夠從鄰避角度進行風險評價。

6.對于意向廠址所在地,企業組織成立專職溝通小組,挨家挨戶地拜訪社區居民,講解興建核設施的目的和益處,希望附近居民能感受到企業的誠意。鼓勵和支持公眾對廠址選址和建設過程進行監督。

7.企業組織專門隊伍對潛在廠址區域的公眾進行調研,根據調查結果制定詳細的經濟補償方案,并通過與公眾或利益相關方進行非正式溝通獲得反饋。

8.行業或企業層面對備選廠址保護狀況進行定期勘察,并出具定期跟蹤報告。組織開發公眾溝通的評估標準,推動相關同行評估工作的開展。

左躍 (中國核能電力股份有限公司公眾溝通經理)    葉翔 (中核集團核動力運行研究所評估工程師)


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